Як Prozorro відбуватимуться закупівлі Світового банку для відновлення України?

11 травня 2023 р. у штаб-квартирі Світового банку (м. Вашингтон, Округ Колумбія) відбувся перший семінар із серії семінарів для бізнесу щодо обміну інформацією про портфель Світового банку в Україні та програми надзвичайних ситуацій Світового банку для Трастового фонду реконструкції України (Ukraine Reconstruction Trust Fund/URTF). Дані семінари організовані Департаментом державних закупівель та конкурентної політики Міністерства економіки України у співпраці зі Світовим банком. В ході першого семінару також здійснено огляд процесів закупівель, процедур і потенційних бізнес-можливостей для приватного сектору в рамках програм екстреної допомоги та реконструкції в Україні.

Напрями відновлення

У березні 2023 р. Світовий банк оцінив вартість реконструкції та відновлення України у 411 мільярдів доларів США протягом наступних 10 років. Сектори з найвищими оціночними потребами: транспорт (22 % загальних потреб), житло (17 %), енергетика (11 %), соціальний захист і засоби до існування (10 %), управління небезпекою вибухонебезпечних речовин (9 %), сільське господарство (7 %). Інші сектори, у тому числі торгівля та промисловість (6 відсотків), охорона здоров’я (4 %) та освіта (3 %), вносять значний внесок у решту потреб (джерело: Ukraine Rapid Damage and Needs Assessment: February 2022 – February 2023).

Екстрені проекти Світового банку зосереджені на ремонті пошкодженої інфраструктури, відновленні комунальних послуг і підтримці економічної діяльності за секторами:

• Енергетика: Проект відновлення щодо утеплення та енергетичних ресурсів (Re-PoWER Ukraine);
• Транспорт і логістика: відновлення основної логістичної інфраструктури та підключення до мережі (RELINC);
• Сектор охорони здоров’я: Зміцнення здоров’я та порятунок життя в Україні (HEAL).

 Енергетика (Re-PoWER Ukraine, ID проекту P180332)

3а оцінками Світового банку, російськими терористичними військами було пошкоджено більше половини енергетичних об’єктів, найбільше – в електроенергетиці, зокрема, пошкоджені критичні високовольтні підстанції: Київська 750 кВ, Вінницька 750 кВ, Рівненська 330 кВ та Львівська 330 кВ. Для відновлення основних енергетичних сервісів потрібно загалом 500 млн. дол. США, наразі підписано первинний грант на 200 млн. дол. США.

Що планується закупити:

Очікуваний час поставки першої партії автотрансформаторів – жовтень/грудень 2023р.

Наявна специфіка:

• Проект виключно фінансуватиме постачання товарів, зокрема транспортування, до об’єктів, тоді як прямі бенефіціари, у тому числі компанії теплопостачання та Укренерго, виконуватимуть будівельні роботи, встановлення та введення в експлуатацію поставлених товарів в Україні за допомогою місцевих будівельних компаній;
• постачальники доставлятимуть товари/обладнання до центрів у Польщі або на кордоні, а бенефіціари організовуватимуть транспортування товарів/обладнання до кінцевих точок призначення, тоді як деякі постачальники можуть організовувати транспортування до місць призначення у рамках контрактів на постачання. Роботи з монтажу та введення в експлуатацію обладнання проводитимуть прямі бенефіціари.

Мабуть, вищезазначене пов’язано із питаннями безпеки постачання, перевезення вантажів безпосередньо в Україні, а також із необхідністю мати дозволи/ліцензії на провадження певних видів діяльності щодо виконання робіт.

Транспорт і логістика (RELINC, ID проекту P180318)

3а оцінками Світового банку, заподіяна державою-агресором шкода транспортній інфраструктурі України перевищила 35 млрд. дол. США, у зв’язку з чим є потреба відновити залізничну інфраструктуру і рухомий склад, автомобільні шляхи національного та місцевого значення. Першочергово Світовим банком ставиться за мету забезпечити засобами для пом’якшення безпосереднього впливу від зруйнованих транспортних мереж на населення та економіку України. За підрахунками цієї кредитно-фінансової установи загальні потреби у фінансуванні даної мети становлять 585 мільйонів доларів США, а доступне початкове фінансування у розмірі 50 мільйонів доларів США.

На що планується витратити:

Початок виробництва платформних вагонів заплановане на червень-вересень 2023 р., їх доставка – на липень-жовтень 2023 року.

На сайті Банку за цим Проектом розміщено Загальне повідомлення про закупівлю за №OP00220546 (до слова, Загальні повідомлення про закупівлю (GPN) вимагається розміщувати для всіх закупівель, що фінансуються Банком, і, які, як очікується, передбачатимуть відкриті міжнародні конкурентні закупівлі; такі повідомлення містять інформацію про майбутні можливості закупівель та передують Спеціальним повідомлення про закупівлю (SPN) – останні містять умови конкретної закупівлі з визначеними часовими рамками).

Сектор охорони здоров’я (HEAL, ID проекту P180245)

За умовами Загального повідомлення про закупівлю №OP00224723 від 25 квітня 2023 р. фінансування українського Міністерства охорони здоров’я як Позичальника складає 100 млн. дол. США на:

• розширення послуг з психічного здоров’я та реабілітації;
• підготовка до масштабного надання психіатричної та реабілітаційної допомоги (включає навчання, надання необхідного обладнання та транспортних засобів для підтримки реабілітаційних послуг, реабілітаційні роботи);
• відновлення та покращення надання основних послуг первинної медичної допомоги (ПМД);
• відновлення мережі ПМД;
• відновлення та посилення надання послуг у лікарнях (розробка галузевого планування мережі лікарень, технічних специфікацій та проектної документації, підвищення енергоефективності та забезпечення доступу до 10 альтернативних джерел енергії, будівництво нових будівель і частини існуючих об’єктів, закупівлі транспортних засобів, відповідного обладнання та проведення будівельних робіт з організації додаткових станцій швидкої допомоги);
• цифровий розвиток та інновації (розробка основних модулів e-Health, включаючи реєстр медичних працівників, портал даних пацієнтів, модулі e-Health для інвалідів та реабілітації, покращення кібербезпеки для даних, пов’язаних зі здоров’ям, інтеграція цифрових систем охорони здоров’я з сусідніми країнами та посилення систем електронної охорони здоров’я закладів охорони здоров’я в цілому; впровадження цифрового інструменту відстеження звернень пацієнтів на різних рівнях: лікувальному, місцевому (громада, район, область), національному (МОЗ та НСЗУ); запровадження нових функцій для стійкого та інноваційного надання послуг, включаючи впровадження планування ресурсів підприємства та управління ризиками для посилення Централізованої закупівельної організації, системи аналітичного прогнозування використання послуг для цільового планування використання ресурсів та фінансування НСЗУ, система дистанційного навчання, апаратно-програмні рішення із розширення використання телемедицини та інші заходи для підвищення точності даних та переходу до електронного діловодства);
• зміцнення інституцій (посилення спроможності МОЗ, НСЗУ, e-Health gen та Центру громадського здоров’я або будь-якої іншої установи в секторі охорони здоров’я, обраної відповідно до критеріїв, описаних та узгоджених із Банком; використання моніторингу третьої сторони, що здійснюється неурядовими організаціями, для покращення управління та підзвітності; і стандартизація та покращення якості послуг);
• управління проектами (надання підтримки реалізації та управління українським проектом HEAL, включаючи: підтримку закупівель, фінансового менеджменту, управління екологічними та соціальними ризиками, моніторингу та оцінки, зовнішнього аудиту та звітності; наймання та навчання Групи впровадження проекту і технічних консультантів; та Операційні витрати).

Розміщення інформації про закупівлі

У грудні 2022 р. використання національної системи електронних закупівель України PROZORRO та системи електронних каталогів PROZORRO MARKET схвалено Світовим банком.

На початку травня вийшло інтерв’ю гендидектора ДП «ПРОЗОРРО» Миколи Ткаченка для «УКРІНФОРМ», в якому він повідомив, що під процедури Світового банку командою PROZORRO розробляється окрема процедура згідно погодженого технічного завдання із функціоналом опціонального аукціону,  мультивалютності, особливого способу оскарження. IT-складову, за словами пана Ткаченка, планується завершити до кінця червня і після цього закупівлі для відновлення України відбуватимуться через українську електронну систему закупівель.

За інформацією від Світового банку, PROZORRO використовуватиметься для міжнародних закупівель після того, як дана система буде оновлена для включення всіх необхідних функцій, прийнятних для Світового банку. Мабуть, зокрема, з цією метою в рамках Мультидонорського трастового фонду Глобального партнерства із закупівель для ДП «ПРОЗОРРО» з боку Групи Світового банку  виділено грант на три компоненти: 1) Розробка системи автоматизованих індикаторів ризиків; 2) Підтримка бізнес-аналізу та інтеграції; 3) Управління проектами (повідомлення номер WB–P1149443-03/23).

Відтак, або вищезазначені терміни початку закупівель за кошти Світового банку дещо посунуться у часі проведення, або частина з них відбуватиметься поза електронної системи PROZORRO.

Натомість, незалежно від використання PROZORRO як інструменту для закупівель або стандартних процедур Світового банку, усі повідомлення, пов’язані із закупівлями, будуть опубліковані на веб-сайтах PROZORRO та United Nations Development Business (UNDB) для посилення конкуренції та прозорості.

Регламентація закупівельного процесу

У Світовому банку визнають, що чинне законодавство України сфери публічних закупівель відповідає вимогам Положення про закупівлі для національних відкритих конкурентних закупівель WB, за винятком необхідності включення до зразків документації про закупівлю Антикорупційних рекомендацій Світового банку, у тому числі право Банку застосовувати санкції та права Банку на перевірку та аудит. Світовий банк не фінансуватиме жодних контрактів, які не містять положень Світового банку щодо шахрайства та корупції.

Аби оперативно реагувати на вимоги різних донорів та кредиторів України (в першу чергу установ Групи Світового банку – Міжнародний банк реконструкції та розвитку (МБРР), Міжнародна фінансова корпорація (МФК), Багатостороннє агентством з гарантування інвестицій (БАГІ), Міжнародна асоціація розвитку (МАР)), закупівлі яких очікуються до появи у системі PROZORRO, 12 травня 2023р. Кабінет Міністрів України вніс зміни до Особливостей здійснення публічних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану (Постанова №1178), передбачивши можливість проведення закупівель за кошти позик/грантів за українським законодавством, але із врахуванням додаткових умов та вимог, визначених міжнародними позичальниками/грантодавцями.

Базовими документами, що регламентують закупівельний процес, є:

• Юридична угода (Legal Agreement) – підписана угода між Банком і Позичальником (в даному випадку – Україна в особі її державних органів) про кредитування проекту, у тому числі План закупівлі Позичальника та всі документи, включені шляхом посилання, яка регулює правові відносини між Позичальником і Банком;
• Положення про закупівлі для позичальників ФІП (Procurement Regulations for IPF Borrowers) (Положення про закупівлі). Зараз є чинною четверте видання цього акта від листопада 2020 р. Положення про закупівлі застосовується до закупівель товарів, робіт, неконсультаційних послуг і консультаційних послуг у діяльності ФІП (фінансування інвестиційних проектів), як це передбачено Юридичною угодою. Положення про закупівлі не застосовуються до закупівель, що фінансуються Банком: а) за проектами, за якими діють банківські гарантії, видані Банком; б) через позики, надані відповідними фінансовими посередниками приватним позичальникам;
• Документи про тендерні пропозиції/запит пропозицій, контракти, підписані Позичальником і постачальниками у кожній відповідній закупівлі, якими визначаються права та обов’язки Позичальника та постачальників товарів, робіт, неконсультаційних послуг і консалтингових послуг для операцій ФІП. При цьому жодна особа, окрім сторін Юридичної угоди, не має прав або претензій на надходження від фінансування.

 Актори: Світовий банк, Позичальник, Приватний сектор

Відповідно до наведених вище документів визначаються права та обов’язки, відповідальність та функції основних дійових осіб закупівельного процесу.

Компетенція Світового банку охоплює:
1) поради відносно політики;
2) технічна допомога;
3) підтримка впровадження;
4) моніторинг та нагляд за закупівлями;
5) розбудова потенціалу клієнтів і приватного сектору;
6) розгляд скарг і аналіз результатів для компаній і фізичних осіб.

Позичальник, тобто особа, на користь якої здійснюється фінансування/видається позика на підставі Юридичної угоди, відповідає за наступні активності:

1) підготовка документу Стратегії закупівель проекту для розвитку (PPSD), що описує, як закупівлі в рамках діяльності ФІП підтримують цілі розвитку проекту та забезпечують співвідношення ціни та якості (VfM);
2) здійснення закупівельної діяльності відповідно до Угоди про фінансування;
3) розвиток потенціалу компаній та окремих осіб;
4) залучення до ринку;
5) розгляд звернень і скарг;
6) присудження контрактів;
7) управління контрактами.

Постачальники/виконавці з приватного сектору, які змагаються між собою за укладення контракту:
1) приймають участь у закупівлях;
2) діляться ринковими інноваціями та пропонують рішення;
3) за потреби, подають звернення та скарги, пов’язані із закупівлями;
4) реалізовують контракти, підписані з Позичальником/Агентством з реалізації проекту.

Механізми закупівель

У п. 5.3 Положення про закупівлі, при виході на національний ринок, як узгоджено в Плані закупівель, можуть використовуватися власні процедури закупівель країни. Ці процедури закупівель повинні відповідати Основним принципам закупівель Банку та забезпечувати застосування Антикорупційних керівних принципів і системи санкцій WBG, а також договірних засобів правового захисту, викладених у його Юридичній угоді.

Відповідно до п.п. 5.4, 5.5 Положення про закупівлі до національних відкритих конкурентних закупівель та інших національних механізмів закупівель, які можуть застосовуватися Позичальником (такі як обмежені конкурентні торги, запит пропозицій, пряме укладання контрактів),  застосовуються наступні вимоги:

1. відкрите рекламування можливості закупівель на національному рівні;
2. закупівля відкрита для відповідних фірм з будь-якої країни;
3. документ із запитом на подання тендерних пропозицій/запитом пропозицій вимагатиме, щоб учасники тендеру/заявники, які подають пропозиції, надали підписану згоду під час торгів, яка має бути включена до будь-яких укладених контрактів, підтверджуючи застосування та дотримання Антикорупційних керівних принципів Банку, включаючи, без обмежень, право Банку застосовувати санкції, а також права Банку на перевірку та аудит;
4. закупівельна документація включає достатні положення, узгоджені з Банком, для адекватного пом’якшення екологічних і соціальних (включаючи сексуальну експлуатацію та насильство /сексуальні домагання) ризиків і впливів;
5. контракти з відповідним розподілом обов’язків, ризиків та відповідальності;
6. публікація інформації про укладення контракту;
7. права Банку переглядати закупівельну документацію та діяльність;
8. ефективний механізм розгляду скарг;
9. ведення записів процесу закупівель.

У всіх випадках застосування національних процедур закупівель, потрібно приділяти належну увагу аспектам якості, адже кінцева мета кожної закупівлі досягти співвідношення ціни та якості, сумлінно забезпечуючи сталий розвиток. Крім співвідношення ціни та якості, до Основних принципів закупівель WB відносять: економію, цілісність, відповідність меті, ефективність, прозорість і справедливість. По суті схоже із принципами, викладених у ст. 5 Закону України «Про публічні закупівлі», що знайомі, напевне, майже усім, хто принаймні раз приймав участь у закупівельному процесі за українським правом.

Банк приділяє неабияку увагу дотриманню учасниками і переможцями закупівель найвищих стандартів етики під час процесу закупівель, відбору та виконання контрактів, фінансованих Банком, і вимагає утримуватися від шахрайства та корупції.

Разом з тим, до закупівель Світового банку, що публікуватимуться у PROZORRO, висуватимуться вимоги, передбачені для міжнародних процедур.

За наявною інформацією, закупівлі за кошти Світового банку здійснюватимуться згідно процедур, що містять наступні алгоритми:

1. Закупівля товарів, робіт та неконсультаційних послуг:

• розміщення замовником оголошення та документації закупівлі;
• період уточнень та подання пропозицій;
• подання учасниками пропозицій;
• розкриття пропозицій всіх учасників;
• оцінка пропозицій та визначення переможця;
• період оскарження;
• укладення контракту між Позичальником/Агентством з реалізації проекту і переможцем закупівлі.

2. Закупівля консультаційних послуг:

• розміщення замовником оголошення та документації закупівлі;
• період уточнень та подання пропозицій;
• подання учасниками пропозицій;
• розкриття пропозицій, за виключенням фінансових частин пропозицій;
• розкриття фінансових частин пропозицій;
• оцінка пропозицій та визначення переможця закупівлі;
• період оскарження;
• укладення контракту між Позичальником/Агентством з реалізації проекту і переможцем закупівлі.

Натомість, не виключаю, що продуктова версія механізму визначення контрактора матиме інші послідовність та/або стадійність.

Що важливо, запропонована ціна – не буде основним критерієм визначення переможця і електронні аукціони при їх опціональності, скоріш за все, не стануть застосовувати взагалі, адже правила Банку покликані забезпечити Позичальникам прийняти більш стратегічний підхід до закупівель, включаючи використання критеріїв оцінки, які віддають пріоритет рішенням, що відповідають цілям, а не найнижчій запропонованій ціні.

Також, велика вірогідність, що оскарження відбуватиметься без залучення колегії Антимонопольного комітету України, тобто поза національного порядку. Учасники, які вважають свої права порушеними, зможуть скаржитись напряму до Світового банку.

Крім того, аби нівелювати мовний бар’єр, інформація про закупівлі має дублюватися англійською та українською мовами.

У відповідності до п.п. 5.54, 5.55 Положення про закупівлі у документації про закупівлю має бути зазначено, що учасник тендеру/заявник/консультант може вказати ціну пропозиції в будь-якій валюті. Учасник може вказати ціну тендерної пропозиції як суму сум у місцевій валюті та/або не більше ніж у трьох різних іноземних валютах. Позичальник також може вимагати від учасників вказати частину ціни пропозиції як місцеві витрати, понесені у валюті країни Позичальника (місцевій валюті). Оплата контрактної ціни здійснюється у валюті або валютах, у яких учасник тендеру/заявник/консультант бажає отримати оплату, зазначену в тендерній пропозиції.

Слід відзначити, що за правилами Світового банку закупівельний процес завершується останнім днем гарантійного терміну.

Значення для розвитку України

З точки зору нинішньої економічної ситуації, в якій опинилась Україна через знищені чи суттєво пошкоджені важливі для населення цивільні об’єкти, виробничі підприємства, блокування портів, мінування земель сільськогосподарського призначення, значне скорочення видобутку корисних копалин, зменшення можливостей залучення до бізнес-процесів активного людського ресурсу, – українському суспільству, скоріш за все, далеко не один рік доведеться покладатись на чималу допомогу, гранти, позики, кредити, фінансування від розвинених держав та утворених ними інституцій. Звичайно за таких обставин втрачається самостійність у встановленні «правил гри», в першу чергу, під час витрачання та розподілі фінансів, створюється додатковий контроль з-за кордону ефективного здійснення закупівель. Але це не варто розглядати, як спосіб домінування над країною з ослабленою економікою або шукати теорію змови. Насправді, відповідь утилітарна: якщо лідери західних країн виділяють кошти платників податків, то вони мають прозвітувати своїм виборцям – платникам податків, на які цілі їхні гроші витрачені – не задля збагачення місцевого чиновника, а направлені для термінового задоволення суспільного інтересу певного регіону чи країни.

Закупівельні правила Світового банку апробовувались роками у понад 170 країнах світу за різних історичних обставин з різним рівнем економічного розвитку та перспектив. Дані правила періодично переглядаються та вдосконалюються, враховуючи нові виклики, попередній досвід. В опрацюванні регламентації процедур Світового банку, як правило, приймають участь передові експерти галузі прок’юременту, відомі теоретики і практики. Тому глибоке занурення (у поєднанні із системою PROZORRO така глибина може бути забезпечена) у новий закупівельний океан має принести тільки користь, додасть ідей для реформування вітчизняної законодавчої бази і практичного застосування норм права.

До того ж важливо, що переважна більшість користувачів PROZORRO є українські компанії та підприємці, які зможуть конкурувати за контракти щодо реконструкції України, тим самим створюючи можливості для залишення коштів всередині країни. Про необхідність допуску до участі українського бізнесу у проектах відбудови власної країни наголошувала у своєму виступі на вищезгаданому бізнес-семінарі заступник Міністра економіки України Надія Бігун.

Отже, завдяки майбутній появі закупівель Світового банку в електронній системі PROZORRO, вирішується одразу кілька завдань:

1. поглиблення співпраці між Україною та Світовим банком, зближення української економіки із економіками західних держав;
2. створення передумов для термінового відновлення України у життєво важливих секторах економіки;
3. інтеграція української закупівельної системи у глобальну передову закупівельну систему;
4. залучення українських організацій та підприємців до проектів відновлення України;
5. створення універсальної національної IT-системи, яка зможе у подальшому забезпечувати проведення відкритих прозорих закупівель за правилами інших донорів, кредиторів та грантодавців, з якими Україна уклала міжнародні угоди.

При підготовці даної статті, зокрема, була використана інформація з матеріалів виступів учасників Business Outreach Workshop for Ukraine, що відбувся 11 травня 2023р., Sevara Melibaeva та V S Krishnakumar (Krish), а також з веб-сайтів Групи Світового банку.

Руслан Михайлик, юрист Zakupki.ua, адвокат